Danıştay 10. Daire 2021/5062 Esas 2021/4181 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/5062
Karar No : 2021/4181

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Eczacı olan davacı tarafından, ilaç teminine ilişkin sözleşmesinin feshedilmesi sonrasında yeniden sözleşme imzalanması talebiyle yapılan 07/09/2020 tarihli başvurunun reddine ilişkin Sosyal Güvenlik Kurumu Antalya Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; dava konusu olayda, kamu tüzel kişiliğini haiz olan ve 5510 sayılı Kanun kapsamındaki kişilerin ilaç ve diğer sağlık hizmetlerini karşılamakla yükümlü bulunan Sosyal Güvenlik Kurumu ile kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan Türk Eczacıları Birliğinin, ilaç teminine ilişkin usul ve esasları belirledikleri protokol hükümleri uyarınca sağlık hizmeti sunucuları olan eczaneler ile Sosyal Güvenlik Kurumu arasında imzalanan sözleşmenin, eczanelerin, ücretini daha sonra Sosyal Güvenlik Kurumundan tahsil etmek şartıyla ilaç satışına aracılık etmesi için imzalandığı, serbest meslek erbabı olan eczacıların mesleklerini icra edebilmeleri için davalı Kurum ile sözleşme imzalamak zorunda bulunmadığı, taraflara karşılıklı olarak hak ve yükümlülükler getiren bu özel hukuk sözleşmesinin tarafların serbest iradeleri ile imzalandığı, diğer taraftan, davalı idarenin sözleşme akdi yetkisinin 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinden doğduğu anlaşıldığından bakılan uyuşmazlığın aynı Kanun'un 101. maddesi kapsamına girdiği, dolayısıyla söz konusu sözleşmenin imzalanması talebiyle yapılan başvurunun reddedilmesinden doğan uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adli yargı merciilerinin görevli bulunduğu gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesince, istinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu, kararın kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı belirtilerek davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, görülmekte olan davada idari yargının görevli olduğu, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelere göre;
Antalya İlinde bulunan … Eczanesi'nin eczacısı olan davacıya ait Medula Eczane Sisteminin, davacının terör örgütü ile bağlantılı olduğundan bahisle 20/10/2016 tarihinde iptal edildiği, ardından davacı ile davalı idare arasında imzalanan ilaç teminine ilişkin sözleşmenin, SGK Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokolün 5.1. maddesi uyarınca 05/01/2017 tarihinde feshedildiği;
Sözleşmenin feshi üzerine davacının, ... Asliye Hukuk Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden karşı dava açtığı ve ihtiyati tedbir kararı alarak medula sistemine erişim sağladığı, davalı idare tarafından yapılan itiraz sonucu … Bölge Adliye Mahkemesi ... Hukuk Dairesinin E:…, K:… sayılı kararı ile ihtiyati tedbirin kaldırılması üzerine 15/03/2018 tarihinde eczanenin medula ekranının tekrar kapatıldığı, ... Asliye Hukuk Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile söz konusu davanın reddine karar verildiği, anılan kararın istinaf aşamasında olduğu anlaşılmış;
Akabinde davacı, 07/09/2020 tarihinde yeniden başvurarak davalı idare ile sözleşme isteğini yinelemiş, davacının başvurusu, hakkında açılan kamu davasında yargılamanın devam ettiği, yeni sözleşme hususunda ... Ağır Ceza Mahkemesinin kararına istinaden işlem yapılacağı belirtilerek Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Antalya Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile reddedilmiş olup, anılan işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde idari dava türleri; "...idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar." olarak tanımlanmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi" başlıklı 73. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır." hükmü yer almaktadır.
Diğer taraftan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde; "Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel kanunlarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde Türk Eczacıları Birliği kurulmuştur." hükmüne; 39. maddesinin (j) bendinde de, "Eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak,imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtmak" hükmüne yer verilmiştir.
Sözü edilen Kanun hükümlerine göre, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve Protokolün kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılandığı anlaşılmaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre, bir uyuşmazlığın idari yargıda çözümlenebilmesi için idari işlem/eylem veya idari sözleşmeden kaynaklanması gerekmektedir.
Kamu idarelerinin idare hukuku kurallarına dayanarak yaptıkları sözleşmelere idari sözleşme denilmekte ve idari sözleşmeler, ilke olarak, özel hukuk sözleşmeleri gibi, iki tarafın iradesi ile kurulmaktadır. Kural olarak taraflar, hem sözleşme kurulurken hem de içeriğini belirlerken, belli koşullar altında serbesttirler. İdarenin taraf olduğu sözleşmelerden sadece idare hukuku kurallarına göre yapılmış olanlar idari sözleşme olarak nitelendirilebilecektir.
Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, taraflardan birinin idare olması ve kamu hukukuna özgü, kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alması zorunludur.
Buna göre, özel hukuk sözleşmelerinde taraflar arasında hukuksal eşitlik varken, idari sözleşmelerde, taraflardan biri olan idareye, kamu yararının temsilcisi ve sorumlusu olarak, karşı tarafa nazaran bazı üstünlükler tanınmakta ve idare, tek yanlı olarak kendiliğinden hareket etme ve doğrudan doğruya yerine getirme (icra) yetkilerini de idari sözleşmelerde kullanılabilmektedir.
Bununla birlikte, özel hukuk sözleşmelerinde taraflar, yasaların öngördüğü sınırlar içinde sözleşmenin konusu, amacını, biçimini, bağlantı kuracakları kişileri serbestçe seçebildikleri halde, idari sözleşmelerde yasalar idarenin hareket serbestliğini kısıtlamaktadır.
Yukarıda aktarılan açıklamalar ışığında, 01/04/2016 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan ve aynı tarihte yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol incelendiğinde;
Anılan protokolün taraflarından birisi olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının kamu kurumu olmasının yanı sıra, protokolün diğer tarafı olan Türk Eczacıları Birliğinin de Anayasa'nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olduğu açıktır. Dolayısıyla dava konusu protokolün iki kamu kurumu arasında imzalandığının kabulü gerekir.
Buna ilaveten, anılan protokolün amacı, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından sağlık yardımları karşılanan ve bu protokolde belirtilen kişiler için temin edilecek ilaçlarla ilgili olarak eczanelerle yapılacak sözleşmelere ilişkin usul ve esaslar ile karşılıklı hak ve yükümlülüklerin belirlenmesi olup; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına, sözleşmeyi feshetme, cezai şart uygulama gibi üstün yetkiler tanındığı da göz önüne alındığında; söz konusu protokolün, kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili idari sözleşme niteliğinde olduğu açık olup, anılan protokole ilişkin uyuşmazlıkların idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerekmektedir.
01/04/2016 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan protokolün 5.1 maddesinde, tarafların bir ay önceden yazılı bildirimde bulunmak şartıyla sözleşmeyi her zaman feshedebileceği; 7.1 maddesinde ise, Kurumla eczane arasında bu protokol esaslarına göre her yılın Nisan ayında sözleşmenin yenileneceği; Kurum ile Türk Eczacıları Birliği arasında yapılacak ek Protokol veya protokollerle düzenleme yapılması halinde, sözleşmeli eczacının bu düzenlemelere uymakla yükümlü olduğu; Kurumun, protokol hükümlerini kabul eden ve başvuru formunu getiren eczacı ile (feshi gerektirecek hususlar nedeniyle sözleşmeleri feshedilenlerin fesih süreleri boyunca ve muvazaalı olarak açıldığı kanıtlanan eczaneler hariç) sözleşme yapacağı belirtilmiştir.
Eczacıların ise, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı sağlık yardımlarından yararlanan kişilerin ilaç teminini karşılaması ve bedellerini ilgili kurumdan tahsil edebilmesi için dava konusu protokolün eki mahiyetindeki tip sözleşmeyi imzalaması gerekmekte olup, bahsi geçen tip sözleşmede de; protokol esaslarına uygun olarak hizmet sunulması amacıyla sözleşmenin yapıldığı, eczacıların protokol düzenlemelerine uymakla yükümlü olduğu belirtilmiştir.
Sonuç olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ve eczane arasında imzalanan tip sözleşme asıl protokolün eki mahiyetinde olup; ayrılmaz bir parçasıdır. Türk Eczacıları Birliği ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı arasındaki protokol hükümlerine, eczacılar da uymak zorunda olduklarından, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı'na tanınan ayrıcalıklı hak ve yetkiler, Kurumun eczacılar ile imzaladığı tip sözleşmede de devam etmektedir. Dolayısıyla bu sözleşmeye ilişkin uyuşmazlıkların da idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, idari işlemler, tek yanlı ve idarenin kamu kudretini kullanarak tesis ettiği hukuksal işlemlerdir ve bunlar, idarenin iradesini açıklaması ile hukuksal sonuçlarını idare hukuku alanında doğururlar. İdari işleme muhatap olan karşı tarafın bu konuda iradesini açıklamasına gerek yoktur, yani işlem ile ilgili karşı tarafın muvafakati aranmaz.
Dava konusu işlem, idari bir makam olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından tesis edilmiştir. Aynı zamanda uyuşmazlık, bir sözleşmenin yapılmasından önceki aşamaya ilişkin bulunmaktadır. Davalı idare, tek taraflı olarak kamu kudretini kullanmak suretiyle sözleşmeyi yenilemeyeceği yönündeki iradesini açıklamakta ve sözleşme yenilememe yetkisini kullanmaktadır. Dolayısıyla, dava konusu işlemin bir idari işlem olduğunun kabulü zorunludur.
Bu durumda, işin esasına girilmeksizin davanın görev yönünden reddi yolunda verilen karara ilişkin istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın görev yönünden reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 21/09/2021 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.