I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, taşınmazın imar planında önce kamu hizmeti alanına ayrılması, sonra da imar durumunun özel sağlık alanı olarak belirlenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 11/8/2017 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:

8. Başvurucunun maliki olduğu başvuruya konu Ankara ili Yenimahalle ilçesi Yuva Mahallesi 43360 ada 2 parsel numaralı taşınmaz 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planıyla 6/5/1997 tarihinde sağlık alanı vasfıyla kamu hizmeti alanına ayrılmıştır. Başvurucu bu taşınmazı 11/3/2015 tarihinde satış yoluyla edinmiştir. Başvurucu taşınmazın kamulaştırılması istemiyle Belediyeye başvurmuş fakat bu yoldan bir sonuç elde edememiştir.

9. Başvurucu, bunun üzerine imar planında kamu hizmeti alanına ayrılan taşınmazın rayiç bedelinin ödenmesi istemiyle Belediye aleyhine 18/5/2015 tarihinde Ankara 4. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) tam yargı davası açmıştır.

10. Ankara Büyükşehir Belediyesince 14/12/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle taşınmazın vasfı özel sağlık alanı olarak değiştirilmiştir.

11. Mahkeme 21/12/2016 tarihinde davanın reddine karar vermiştir. Kararda, taşınmazın sağlık alanı olarak kamu hizmetine ayrıldığı fakat Ankara Büyükşehir Belediyesince 14/12/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle taşınmazın vasfının özel sağlık alanı olarak değiştirildiği vurgulanmıştır. Buna göre taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkına yönelik kısıtlamaların imar planı değişikliği sonucu ortadan kalktığı, başvurucunun taşınmazı kullanabilme imkânına kavuştuğu belirtilmiştir. Diğer taraftan taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılma durumunun kalkması nedeniyle taşınmazın kamulaştırılması zorunluluğunun bulunmadığı ifade edilmiştir. Başvurucunun anılan karara yönelik istinaf talebi Ankara Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesinin 13/6/2017 tarihli kararıyla kesin olarak reddedilmiştir.

12. Nihai karar 19/7/2017 tarihinde başvurucu vekiline tebliğ edilmiştir.

13. Başvurucu, nihai kararın tebliği üzerine 11/8/2017 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

14. Konu ile ilgili hukuk için bkz. Hüseyin Ünal, B. No: 2017/24715, 20/9/2018, §§ 17-29.

V. İNCELEME VE GEREKÇE

15. Mahkemenin 25/12/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

16. Başvurucu; taşınmazın imar planında kamu hizmeti alanına ayrılmasının mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini, bu müdahale sebebiyle taşınmazını dilediği gibi kullanamadığını belirtmiştir. Başvurucu, taşınmazının kamulaştırılmamasının mülkiyet hakkının ihlaline yol açtığını ifade etmiştir. Başvurucu diğer taraftan taşınmazın niteliğinin özel alana çevrilmesine yönelik imar planı değişikliğiyle, maliklerin tasarruf hakları üzerindeki sınırlamaların kaldırılması değil dava açmalarının önüne geçilmesinin amaçlandığını öne sürmüştür. Başvurucu, imar planı değişikliğine rağmen taşınmazı kullanma ve tasarrufta bulunma hakkının sınırlandırılmasının devam ettiğini, derece mahkemelerinin aksi yöndeki kararı nedeniyle mülkiyet ve adil yargılanma hakları ile eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmüştür.

B. Değerlendirme

17. Anayasa"nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:

"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."

18. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu; mülkiyet hakkı dışında adil yargılanma hakkı ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmektedir. Ancak somut olayda eşitlik ilkesinin ihlaline yol açabilecek farklı muamelenin varlığı başvurucu tarafından temellendirilmemiştir.

19. Diğer taraftan başvurucunun asıl şikâyetinin imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılması sebebiyle maliki olduğu taşınmazından dilediği gibi yararlanamadığına, taşınmazını kullanamadığına ve ondan tasarruf edemediğine yönelik olduğu anlaşılmakla başvurucunun bütün şikâyetleri mülkiyet hakkının ihlali iddiası kapsamında incelenmiştir.

1. Kabul Edilebilirlik Yönünden

20. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir nedeni de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Esas Yönünden

a. Mülkün Varlığı

21. Anayasa"nın 35. maddesinin birinci fıkrasında "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir." denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa"nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Somut olayda imar uygulamasına konu taşınmaz, tapuda başvurucu adına tescillidir. Bu bağlamda tapuda kayıtlı olan taşınmazın Anayasa"nın 35. maddesi bağlamında mülk teşkil ettiği açıktır.

b. Müdahalenin Varlığı

22. Anayasa Mahkemesi bir taşınmazın uygulama imar planında kamu hizmeti alanına ayrılmasının şikâyet edildiği Hüseyin Ünal başvurusunda taşınmazın kamulaştırılmadığı süreçte müdahalenin yol açtığı kısıtlamaları gözeterek müdahaleyi mülkiyetten barışçıl yararlanmaya ilişkin genel kural çerçevesinde incelemiştir (Hüseyin Ünal, § 41). Ancak somut olayda önce sağlık alanı olarak kamu hizmeti alanına ayrılan taşınmazın daha sonra 14/12/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle imar durumu özel sağlık alanına dönüştürülmüştür. Başvurucu ise bu taşınmazı 11/3/2015 tarihinde satın almıştır.

23. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve ondan tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma olanağı verir (Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, onun semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53).

24. Dolayısıyla kamu hizmeti alanı olarak belirlenmemiş olsa dahi kamu makamlarınca taşınmazın imar durumundaki niteliğinin malikin mülkiyet hakkının tanıdığı yetkileri sınırlayacak biçimde belirlendiği durumlarda da mülkiyet hakkına müdahale söz konusu olur. Nitekim somut olayda da taşınmazın imar durumu özel sağlık alanı olarak belirlenmekle başvurucu mülk sahibinin taşınmazı ancak bu imar durumuyla sınırlı olarak kullanabilmesi mümkün kılınmıştır.

25. İmar uygulamalarıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahaleler, bireysel başvuru kararlarında da ifade edildiği üzere kural olarak mülkiyetin kamu yararına kullanılmasının kontrolü (veya düzenlenmesi) kapsamında görülmektedir (Süleyman Günaydın, B. No: 2014/4870, 16/6/2016, § 65). Somut olayda da başvuruya konu taşınmazın imar durumu özel sağlık alanına dönüştürüldüğüne bu ilkelerden ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.

c. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı

26. Anayasa’nın 13. maddesi şöyledir:

 “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”

27. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa"nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa"ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir(Recep Tarhan ve Afife Tarhan, § 62).

i. Kanunilik

28. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kanun hükümlerinin bulunmasını gerektirmektedir (Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).

29. Somut olayda müdahalenin 3194 sayılı Kanun"un ilgili hükümlerine dayandığı anlaşılmakta olup başvurucu da müdahalenin kanuni bir dayanağının olmadığını ortaya koyamamıştır.

ii. Meşru Amaç

30. Anayasa"nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması imkânı vermekle, bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır. Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir (Nusrat Külah,B. No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar, B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).

31. 3194 sayılı Kanun"un 1. maddesinde, Kanun"un yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlendiği belirtilmiştir. Kanun"un belirtilen amacı çerçevesinde arazi ve arsaların düzenlemesi sırasında taşınmazın imar durumunun belirlenmesi yönündeki müdahalenin kamu yararına dayalı meşru bir amacının bulunduğu kabul edilmelidir.

iii. Ölçülülük

 (1) Genel İlkeler

32. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.

33. Anayasa"nın 13. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir. Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176, 13/11/2014).

34. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127, 22/6/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, § 38).

35. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır. Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate alacaktır (Arif Güven, B. No: 2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav, B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).

36. Kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişmeleri gibi karmaşık ve zor bir alanda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş bir takdir alanı kullanmaları doğal olmakla birlikte belirtilen takdir yetkisinin Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve Anayasa’nın 13. maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi zorunludur (AYM, E.2012/100, K.2013/84, 4/7/2013).

 (2) İlkelerin Olaya Uygulanması

37. Anayasa Mahkemesi Hüseyin Ünal başvurucunda ölçülülük yönünden yapılan değerlendirmede uygulama imar planının onaylanmasından itibaren beş yıldan fazla süre geçmesine rağmen imar planında kamu hizmetine ayrılan taşınmazın kamulaştırılmaması ve herhangi bir tazminat da ödenmemesinin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklediği kanaatine ulaşmıştır. Bu sebeple başvurucunun mülkiyet hakkının korunması ile kamunun yararı arasında olması gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulduğu ve müdahalenin ölçülü olmadığı kabul edilmiştir (Hüseyin Ünal, §§ 51-62).

38. Somut başvuruda da başvurucuya ait taşınmaz uygulama imar planında önce sağlık alanı olarak ayrılmıştır. Ancak sonrasında Ankara İl Halk Sağlığı Müdürlüğünün 3/12/2014 tarihli yazısıyla söz konusu taşınmazın sağlık alanından çıkartılarak maliklerinin tasarrufuna bırakılmasında sakınca olmadığının belirtilmesi üzerine imar planında değişikliğe gidilmiş ve taşınmazın vasfı özel sağlık alanı olarak değiştirilmiştir. Ankara Büyükşehir Belediyesinin 14/12/2015 tarihli kararıyla da imar planı değişikliği onaylanmıştır.

39. İmar planlarında kamu hizmetine ayrılan taşınmazların belirli bir süre içerisinde kamulaştırılması gerektiği, kamulaştırma süresinin uzamasının mülkiyet hakkının tanıdığı yetkilerin kullanımı noktasında belirsizliğe yol açacağı kuşkusuzdur. Fakat somut başvuru mülkiyet hakkı üzerinde oluşan müdahalenin ölçülülüğü yönünden yukarıda anılan başvurudan farklılaşmaktadır. Buna göre başvurucu söz konusu taşınmazı 11/3/2015 tarihinde satış yoluyla edinmiştir. Başvurucunun taşınmazın maliki olduğu tarihten, imar planı değişikliğinin yapıldığı tarihe kadar geçen yaklaşık dokuz aylık sürenin de müdahalenin ölçüsüz hâle gelmesine yol açmadığı açıktır. Buna göre imar planı değişikliği sonucunda taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılması durumu sona ermiştir. Plan değişikliğiyle taşınmazın vasfı özel sağlık alanı olarak belirlenmiştir.

40. Bununla birlikte yukarıda da değinildiği üzere imar planıyla yapılan düzenlemelerle taşınmazın kullanım durumunun belirlenmesinin de mülkiyet hakkına bir müdahale oluşturduğu kuşkusuzdur. Ancak idarenin mülkiyetin kullanımının kontrolüne ilişkin takdir yetkisi dikkate alındığında bu müdahalenin her durumda tazminat ödenmesini de gerektirdiği söylenemez. Somut olayda imar planında yapılan değişiklikle birlikte taşınmazın kamu hizmetine tahsis edilmesinden kaynaklanan sınırlamaların kalktığı belirtilmelidir. Buna göre yapılan plan değişikliğiyle birlikte taşınmaz üzerinde özel amaçlarla yapılaşma mümkün hâle gelmiştir. Bu nedenle taşınmazın kamu hizmetine ayrılması nedeniyle oluşan kamulaştırma zorunluluğunun ortadan kalktığının kabulü gerekir.

41. Diğer taraftan taşınmazın özel sağlık alanı olarak belirlenmesinin kamu yararına olmadığını ve bu nedenle iptali gerektiğini ileri süren başvurucunun mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden söz konusu imar planı değişikliğinin iptali istemiyle idari yargı yerlerinde iptal davası açabilmesi de mümkündür. Bunun da mülkiyet hakkının korunması çerçevesinde imar planı değişikliğinin hukuki olup olmadığını denetlemeye imkânı tanıması nedeniyle önemli bir güvence olduğu söylenebilir.

42. Sonuç olarak uyuşmazlığa konu taşınmazın sağlık alanı olarak belirlenen imar durumu sonradan özel sağlık alanına dönüştürülmüş, böylece taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılmasından vazgeçilmiştir. Taşınmazın imar durumunun bu şekilde belirlenmiş olması da bir müdahale teşkil etmekle birlikte söz konusu müdahalenin taşınmazın özel amaçlarla kullanımını engellemediği ve mülkiyetin kamu yararına kullanımının düzenlenmesi çerçevesinde kamu makamlarının geniş takdir yetkilerinin olduğu dikkate alınmalıdır. Dolayısıyla başvurucunun imar planı değişikliğine karşı dava açma imkânının olduğu ve ayrıca imar durumu değiştirilinceye kadar olan dönem için başvuruya konu davada bir tazminat talebinin de bulunmadığı dikkate alındığında müdahalenin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklemediği anlaşılmaktadır. Bu durumda müdahalenin içerdiği kamu yararı amacı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil dengenin bozulmadığı ve müdahalenin ölçülü olduğu kanaatine varılmıştır.

43. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,

B. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,

C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,

D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 25/12/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.