Danıştay 10. Daire 2020/1870 Esas 2022/2314 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/1870
Karar No : 2022/2314


TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Başkanlığı / …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Sakarya ili, Karapürçek ilçesinde "… Eczanesi" adı altında faaliyet gösteren eczanesinin daha önce kapatılan eczane ekranının açılarak yeniden sözleşme yapılması istemini içeren 26/04/2018 tarihli başvurusunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla; uyuşmazlığın, davacının Medula sistemiyle bağlantısının kesilmesi ve sistemin kapatılmasından kaynaklandığı, dayanağını 5510 sayılı Kanun'dan alan bir sözleşmenin ve dolayısıyla 5510 sayılı Kanun hükmünün uygulanmasına yönelik bir işlem olduğu, 5510 sayılı Kanun'un 73. ve 101. maddeleri dikkate alındığında, bakılan uyuşmazlığın görüm ve çözümünün adli yargının görev alanına girdiği gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu … İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinin sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıklara yönelik olduğu, sözleşmenin akdedilmesine ilişkin döneme yönelik olarak bir hüküm bulunmadığı, davalı idarenin yeniden sözleşme akdedilmesi noktasında kamu kudretinden kaynaklanan idari işlemle akdin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verdiği, davacı hakkında açılan ceza davasında verilen beraat kararının kesinleştiği, bakılan davanın idari yargı yerinde görülmesi gerektiği iddia edilmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesi gereği Kurum ile sağlık hizmeti sunucuları arasında sözleşmeler yapıldığı, dava konusu uyuşmazlığın adli yargının görev alanında olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacının, Sakarya ili, Karapürçek ilçesinde "… Eczanesi" adı altında faaliyet gösteren eczanenin sahibi olduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol kapsamında davalı idare ile sözleşme imzaladığı, FETÖ/PDY silahlı terör örgütüne üye olma suçu dolayısıyla hakkında başlatılan ceza soruşturması kapsamında 04/04/2017 tarihinde gözaltına alındığı, 10/04/2017 tarihinde tutuklandığı, bu hususun Sakarya Valiliği İl Olağanüstü Hal Bürosunun 19/04/2017 tarih ve 6701 sayılı yazısı ile Kocaeli Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Kocaeli Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezine bildirilmesi sonrasında 10/04/2017 tarihi itibarıyla davacıya ait eczanenin davalı idare ile yapılan sözleşmesinin iptal edilerek davacının Medula Eczane Sisteminden çıkartıldığı görülmektedir.
Davacı hakkında başlatılan soruşturma neticesinde silahlı terör örgütüne üye olma suçu dolayısıyla açılan ceza davasında, … Ağır Ceza Mahkemesinin … tarih ve E:… K:… sayılı kararı ile davacının üzerine atılı suçu işlediğine dair her türlü kuşkudan uzak mahkumiyete yeter derecede kesin ve inandırıcı delil elde edilemediği gerekçesiyle beraatine karar verilmiş (bu karar, karara yapılan istinaf başvurusunun … Bölge Adliye Mahkemesi … Ceza Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla reddedilmesi suretiyle 11/02/2019 tarihinde kesinleşmiştir), akabinde davacı tarafından, 27/04/2018 kayıt tarihli dilekçe ile, ceza davasında beraat ettiği belirtilerek yeniden sözleşme yapılması ve Medula ekranının açılması istemiyle davalı idareye başvuruda bulunulmuş, bu başvurunun zımnen reddi üzerine de bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türleri; "...idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar." olarak tanımlanmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi" başlıklı 73. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır." hükmü yer almaktadır.
Diğer taraftan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde, "Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel kanunlarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde Türk Eczacıları Birliği kurulmuştur." hükmüne; 39. maddesinin (j) bendinde de, "Eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak,imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtmak" hükmüne yer verilmiştir.
Sözü edilen Kanun hükümlerine göre, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme yapmak veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve Protokolün kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılandığı anlaşılmaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre, bir uyuşmazlığın idari yargıda çözümlenebilmesi için idari işlem/eylem veya idari sözleşmeden kaynaklanması gerekmektedir.
Kamu idarelerinin idare hukuku kurallarına dayanarak yaptıkları sözleşmelere idari sözleşme denilmekte ve idari sözleşmeler, ilke olarak, özel hukuk sözleşmeleri gibi, iki tarafın iradesi ile kurulmaktadır. Kural olarak taraflar, hem sözleşme kurulurken hem de içeriğini belirlerken, belli koşullar altında serbesttirler. İdarenin taraf olduğu sözleşmelerden sadece idare hukuku kurallarına göre yapılmış olanlar idari sözleşme olarak nitelendirilebilecektir.
Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, taraflardan birinin idare olması ve kamu hukukuna özgü, kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alması zorunludur.
Buna göre, özel hukuk sözleşmelerinde taraflar arasında hukuksal eşitlik varken, idari sözleşmelerde ise, taraflardan biri olan idareye, kamu yararının temsilcisi ve sorumlusu olarak, karşı tarafa nazaran bazı üstünlükler tanınmakta ve idare, tek yanlı olarak kendiliğinden hareket etme ve doğrudan doğruya yerine getirme yetkilerini de idari sözleşmelerde kullanılabilmektedir.
Özel hukuk sözleşmelerinde taraflar, yasaların öngördüğü sınırlar içinde sözleşmenin konusu, amacını, biçimini, bağlantı kuracakları kişileri serbestçe seçebildikleri halde, idari sözleşmelerde yasalar idarenin hareket serbestliğini kısıtlamaktadır.
Yukarıda aktarılan açıklamalar ışığında, 01/04/2016 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan ve aynı tarihte yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol incelenecek olursa;
Anılan protokolün taraflarından birisi olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının kamu kurumu olmasının yanı sıra, protokolün diğer tarafı olan Türk Eczacıları Birliği de Anayasa'nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarındandır. Dolayısıyla dava konusu protokolün iki kamu kurumu arasında imzalandığının kabulü gerekir.
Buna ek olarak, anılan protokolün amacı, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından sağlık yardımları karşılanan ve bu protokolde belirtilen kişiler için temin edilecek ilaçlarla ilgili olarak eczanelerle yapılacak sözleşmelere ilişkin usul ve esaslar ile karşılıklı hak ve yükümlülüklerin belirlenmesi olup; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına, sözleşmeyi feshetme, cezai şart uygulama gibi üstün yetkiler tanındığı da göz önüne alındığında, söz konusu protokolün, kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili idari sözleşme niteliğinde olduğu açık olup, anılan protokole ilişkin uyuşmazlıkların idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerekmektedir.
01/04/2016 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan protokolün 7.1 maddesinde, Kurumla eczane arasında bu protokol esaslarına göre her yılın Nisan ayında sözleşmenin yenileneceği; Kurum ile Türk Eczacıları Birliği arasında yapılacak ek protokol veya protokollerle düzenleme yapılması halinde, sözleşmeli eczacının bu düzenlemelere uymakla yükümlü olduğu; Kurumun, protokol hükümlerini kabul eden ve başvuru formunu getiren eczacı ile (feshi gerektirecek hususlar nedeniyle sözleşmeleri feshedilenlerin fesih süreleri boyunca ve muvazaalı olarak açıldığı kanıtlanan eczaneler hariç) sözleşme yapacağı belirtilmiştir.
Eczacıların ise, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı sağlık yardımlarından yararlanan kişilerin ilaç teminini karşılaması ve bedellerini ilgili kurumdan tahsil edebilmesi için protokolün eki mahiyetindeki tip sözleşmeyi imzalaması gerekmekte olup, bahsi geçen tip sözleşmede de; protokol esaslarına uygun olarak hizmet sunulması amacıyla sözleşmenin yapıldığı, eczacıların protokol düzenlemelerine uymakla yükümlü olduğu belirtilmiştir.
Sonuç olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ve eczane arasında imzalanan tip sözleşme asıl protokolün eki mahiyetinde olup; ayrılmaz bir parçasıdır. Türk Eczacıları Birliği ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı arasındaki protokol hükümlerine, eczacılar da uymak zorunda olduklarından, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına tanınan ayrıcalıklı hak ve yetkiler, Kurumun eczacılar ile imzaladığı tip sözleşmede de devam etmektedir. Dolayısıyla bu sözleşmeye ilişkin uyuşmazlıkların da idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, idari işlemler, tek yanlı ve idarenin kamu kudretini kullanarak tesis ettiği hukuksal işlemlerdir ve bunlar, idarenin iradesini açıklaması ile hukuksal sonuçlarını idare hukuku alanında doğururlar. İdari işleme muhatap olan karşı tarafın bu konuda iradesini açıklamasına gerek yoktur, yani işlem ile ilgili karşı tarafın muvafakati aranmaz.
Dava dosyasının incelenmesinden; eczacı olan davacı ile davalı idare Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı arasında, yukarıda anılan protokole dayalı olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu kapsamında bulunan hak sahiplerine ilaç ve tıbbi malzeme temini amacıyla tip sözleşmenin imzalandığı; davalı idare tarafından, davacının silahlı terör örgütüne üye olma suçu dolayısıyla hakkında başlatılan ceza soruşturması kapsamında tutuklanması sebebiyle ilaç temini sözleşmesi ile tıbbi malzeme temini sözleşmesinin feshedildiği ve MEDULA ekranının 10/04/2017 tarihi itibarıyla kapatıldığı, davacı tarafından 27/04/2018 tarihli başvuru ile, hakkında açılan ceza davasında beraat kararı verildiği belirtilerek sözleşmenin yenilenmesinin ve MEDULA ekranının açılmasının talep edildiği, anılan talebin zımnen reddedildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu edilen işlem, idari bir makam olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından tesis edilmiş bir işlem olup, aynı zamanda uyuşmazlık bir sözleşmenin yapılmasından önceki aşamaya ilişkindir. Davalı idare tek taraflı olarak kamu kudretini kullanarak sözleşmeyi yenilemeyeceği yönündeki iradesini açıklamakta ve sözleşme yenilememe yetkisini kullanmaktadır. Dolayısıyla dava konusu edilen işlem, bu yönüyle de bir idari işlem olarak kabul edilmelidir.
Böylece, dava konusu idari işlem ile ilgili uyuşmazlığın çözüm yerinin bu açıdan da idari yargı düzeni olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır.
Bu durumda; işin esasına girilerek karar verilmesi gerekirken, davanın görev yönünden reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2. Davanın görev yönünden reddine ilişkin … İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 21/04/2022 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.