Danıştay 8. Daire 2018/4513 Esas 2022/1102 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/4513
Karar No : 2022/1102


DAVACI : … Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
30/05/2018 tarih ve 30436 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar ile Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (d), (k), (m) ile (p) bentlerinin, 6 ve 7. maddelerinin, 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "idarenin kullanımındaki alanlar" ifadesinin, 10, 30, 31, 32 ve 33. maddelerinin, iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Devlet ormanlarında verilecek izinlere ilişkin iş ve işlemlerin 6831 sayılı Orman Kanunu'na göre işletildiği, söz konusu izinlerin uygulanması için Orman Kanunu'nun 17/3 ve 18. maddesinin Uygulama Yönetmeliği'nde düzenlendiği, dava konusu Yönetmelikte ise 6831 sayılı Kanun'a göre Karayoları Genel Müdürlüğü adına verilen izinleri de kapsayıp kapsamadığına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, dolayısıyla, idarece Karayolları Genel Müdürlüğü'ne verilen izinli alanlarda maksadı dışında kullanım, kira gibi tasarruflarda bulunma imkanı doğduğu, bu durumun 6831 sayılı Kanun ve yönetmeliklere aykırı olduğu, Yönetmelik ile orman sayılan alanların hariç tutulmamasının Karayolları Genel Müdürlüğü'nün kullanımındaki alanların kiraya verilmesi ve kullanım izni verilmesine ilişkin tüm düzenlemeleri hukuka aykırı hale getirdiği, ayrıca Orman Kanunu'nun Ek 11. maddesi gereğince, Bakanlıktan izin alınmak şartıyla Karayolları Genel Müdürlüğü ile 3. kişiler arasında yapılacak kira sözleşmesinde orman sayılan alana isabet eden bedelin %50 sinin idare hesaplarına yatırılması gerekirken, Yönetmeliğin bu haliyle hem açıkça hukuka aykırılık ve yetki çatışmasının ortaya çıkacağı ve hem de idarenin büyük gelir kaybına uğrayacağı belirtilerek dava konusu işlemin iptali gerektiği öne sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Usul yönünden, davacının dava konusu idari işlem ile ilgili dava açma ehliyeti bulunmadığından davanın reddi gerektiği, davanın açılış tarihi tespit edilemediğinden süreye ilişkin değerlendirme yapılarak, süre aşımına uğradığı tespit edilen davanın reddine karar verilmesi gerektiği; esas yönünden, dava konusu Yönetmeliğin amacının, kamulaştırma yoluyla temin edilen idare adına tescilli taşınmazlardan amacı doğrultusunda hizmet etmeyen, kullanımına ihtiyaç bulunmayan veya geçici olarak kullanımında karayolarının görevlerini aksatmayacak alanların tasarrufu amaçlanarak bu taşınmazların atıl durumdan çıkartılarak gelir elde edilmesi olduğu, 2018/E.10 sayılı İç Genelgenin 17/10/2018 tarihinde yürürlüğe girdiği, bahse konu İç Genelgenin B maddesi "Karayolları Genel Müdürlüğü'nün Kullanımındaki Alanlarla İlgili İşlemler" başlığı altında orman vasıflı arazilerde verilen izinlerin nasıl yürütüleceğine açıklık getirildiği, bu suretle davanın konusuz kaldığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 30/05/2018 tarih ve 30436 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar ile Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (d), (k), (m) ile (p) bentlerinin, 6 ve 7. maddelerinin, 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "idarenin kullanımındaki alanlar" ifadesinin, 10, 30, 31, 32 ve 33. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın, ormanların korunması ve geliştirilmesi başlıklı 169. maddesinde; Devletin ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyacağı ve tedbirleri alacağı belirtilmiş; bütün ormanların gözetiminin Devlete ait olduğu, mülkiyetinin devrolunamayacağı; Devlet ormanlarının kanuna göre, Devletçe yönetilip ve işletileceği; kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı, ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 6. maddesinde; ''Devlet ormanlarına ve Devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğünce yapılır ve yaptırılır. Devletten başkasına ait olan bütün ormanlar, bu Kanunun hükümleri dairesinde Orman Genel Müdürlüğünün murakabesine tabidir.''; 17. maddesinin 3. fıkrasında, ''Savunma, ulaşım, enerji, haberleşme, su, atık su, petrol, doğalgaz, altyapı, katı atık bertaraf ve düzenli depolama tesislerinin; baraj, gölet, sokak hayvanları bakımevi ve mezarlıkların; Devlete ait sağlık, eğitim, adli hizmet ve spor tesisleri ile ceza infaz kurumlarının ve bunlarla ilgili her türlü yer ve binanın Devlet ormanları üzerinde bulunması veya yapılmasında kamu yararı ve zaruret olması halinde, gerçek ve tüzel kişilere bedeli mukabilinde Çevre ve Orman Bakanlığınca izin verilebilir. Devletçe yapılan ve/veya işletilenlerden bedel alınmaz. Bu izin süresi kırkdokuz yılı geçemez. Bu alanlarda Devletçe yapılanların dışındaki her türlü bina ve tesisler iznin sona ermesi halinde eksiksiz ve bedelsiz olarak Orman Genel Müdürlüğünün tasarrufuna geçer. Söz konusu tesisler Orman Genel Müdürlüğü veya Çevre ve Orman Bakanlığı ihtiyacında kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyle değerlendirilebilir. İzin amaç ve şartlarına uygun olarak faaliyet gösteren hak sahiplerinin izin süreleri; yer, bina ve tesislerin rayiç değeri üzerinden belirlenecek yıllık bedelle doksandokuz yıla kadar uzatılabilir. Bu durumda devir işlemleri uzatma süresi sonunda yapılır. Verilen izinler amaç dışında kullanılamaz.''; 9. maddesinde, ''Devlet ormanlarında, erişme kontrolü uygulanan karayollarındaki ulaştırma yapıları ve müştemilatı olan hizmet tesisleri ile bakım işletme tesislerine, karayolu sınır çizgisi içinde kalmak kaydıyla izin verilir. Devlet idareleri ile kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan, işletilen, işlettirilen veya yap-işlet-devret modeli esas alınarak yaptırılan ve işlettirilen bu tesislerden herhangi bir bedel alınmaz.''; Geçici 10. maddesinde, ''Bu maddenin yürürlük tarihinden önce Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından erişme kontrolü uygulanan karayollarında yapılan, işletilen, işlettirilen veya yap-işlet-devret modeli esas alınarak yaptırılan ve işlettirilen binalar ile hizmet tesisleri ve bakım işletme tesisleri, erişme kontrolü uygulanan karayolunun müştemilatı sayılır. Bu bina ve tesislerin Devlet ormanlarında bulunması hâlinde Orman ve Su İşleri Bakanlığınca Karayolları Genel Müdürlüğüne devrine bedelsiz olarak izin verilir.''; Ek madde 11/b) de ise; ''Turizm izinleri dışındaki izinlere konu tesislerin izin sahibince üçüncü kişilere kiralanması halinde; orman sayılan alana isabet eden kira bedelinin yüzde ellisi her yıl Orman Genel Müdürlüğü özel bütçe hesabına izin sahibi tarafından yatırılır.'' kuralına yer verilmiş bulunmaktadır.
Dava konusu Yönetmelikte orman vasıflı taşınmazlar için tasarruf işlemlerinin nasıl yürütüleceği konusunda açık bir hüküm bulunmamaktadır. Karayolları Genel Müdürlüğünün kullanımındaki alanların başka kişiler lehine kullanımına izin veya kiraya verilmesi konularında düzenleme yapılırken orman sayılan alanlara yönelik olarak özel hüküm konulması ya da bu alanlara ilişkin hükümlerin başta Anayasa ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümleri dikkate alınarak saklı tutulması gerektiği düşünülmektedir.
Anılan Anayasal ve yasal hükümler gereği, Devlet teşkilatı bünyesinde diğer idareler ile birlikte ormanları koruma, gözetme ve denetleme ödevini yerine getirmenin Orman Genel Müdürlüğünün başlıca görevi olduğu konusunda bir duraksama bulunmamaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; 30/05/2018 günlü ve 30436 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, ''Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar İle Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmelik''in , 3. maddesinin birinci fıkrasının (d), (k), (m) ile (p) bentlerinin, 6 ve 7. maddelerinin, 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "idarenin kullanımındaki alanlar" ifadesinin, 10, 30, 31, 32 ve 33. maddelerinin iptali isteminin: Devlet ormanlarında verilecek izinlere ilişkin iş ve işlemlerin 6831 sayılı Orman Kanunu ve uygulama yönetmelikleri ile ilgili mevzuata dayanması gerektiği; dava konusu Yönetmelikte Devlet Ormanlarında bu Yönetmelik Hükümlerinin uygulanmayacağına dair hüküm bulunmadığı, Devlet ormanlarında 6831 sayılı Orman Kanununa göre Karayolları Genel Müdürlüğü adına verilen izinleri de kapsayıp kapsamadığına dair hükümlere yer verilmediği, dolayısıyla Karayolları Genel Müdürlüğüne verilen izinli orman alanlarında izin maksadı dışında kullanım, kira vs. gibi tasarruflarda bulunma imkanı doğduğu gerekçesine dayandığı görülmektedir.
Davalı Karayolları Genel Müdürlüğünün, dava dosyasına giren Ek beyanında; dava konusu Yönetmeliğin, uygulanmasında uyulacak esaslar belirleyen 2018/E.10 sayılı İç Genelge'nin 17/10/2018 tarihinde imzalanarak yürürlüğe girdiği belirtilmiş, bu İç Genelgenin (B) maddesinde Karayoları Genel Müdürlüğünün kullanımındaki alanlarla ilgili işlemler başlığı altında orman vasıflı arazilerde verilen izinlerin nasıl yürütüleceğine açıklık getirildiği ifade edilmiştir.
Davalı idarece konuya ilişkin olarak idarenin diğer düzenleyici işlemleri kapsamında değerlendirilebilecek 17/10/2018 tarihli ve 2018/E.10 sayılı İç Genelgeyi çıkardığı görülmektedir.
Bu tür düzenleyici işlemlerin anayasal dayanağı konusunda duraksama yaşanmakla birlikte uygulamada, idarenin değişik isimler adı altında genel, soyut, kimi zamanda ilke ve kural koymak suretiyle uygulamaya yönelik düzenleyici tasarruflarda bulunduğu görülmektedir.
İdarenin, doktrinde adsız, atipik, veya değişik isimlerde adlandırılan bu düzenleyici işlemlerinin bir kısmının ise; idare edilenlere yönelik olmadığı kendi birimleri, çoğunlukla da taşra teşkilatı için hazırlandığı bilinmektedir.
Bu düzenleyici işlemlerin, idarelerin kendi kuruluş ve iç işleyişine ilişkin aldığı karar ve metinler konusunda ilgili birimleri bilgilendirmeyi ve bu birimler arasında uygulamada birliktelik sağlamayı amaç edinen; iş ve işlemlerde yönlendirmeyi sağlayan; başka bir ifade ile diğer düzenleyici işlemlerin uygulanmasında yol gösteren, aydınlatıcı bilgi veren yazılar olarak değerlendirildiği kabul edilmektedir.
Burada üzerinde durulması gereken husus, İç Genelge gibi idarenin adsız düzenleyici işlemlerinin pozitif hukukumuzdaki yeri ve diğer düzenleyici tasarruflar karşısındaki hukuki konumudur.
Yukarıda düzenleme alanına ilişkin yapılan değerlendirmelerde de belirtildiği üzere, bu tasarrufların, genel olarak normlar hiyerarşisinde yönetmelikler altında yer alan işlemler olarak kabul edildiği bilinmektedir.
İdare hukukunun ilkeleri, yargısal içtihatlar ve doktrindeki görüşler de dikkate alındığında; tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerle ele alınması gereken bir hususun, iç genelge gibi atipik, adsız tasarruflarla düzenlenemeyeceği hususu tartışmasızdır.
Bu bağlamda, dava konusu olayda olduğu gibi Yönetmelikte belirtilmemiş bir hususun iç genelge ile düzenlenmesine ya da Yönetmeliğin eksik hususlarının bu şekilde giderilmesine imkan bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı Karayolları Genel Müdürlüğünce işlemlerin nasıl yürütüleceğinin İç Genelge ile giderildiği yolundaki savunması, dava konusu Yönetmelikte eksik düzenlemelerin varlığının kabulü anlamına gelmektedir.
Bu bağlamda Karayolları Genel Müdürlüğünün izin, irtifak vaya başka şekilde Kullanımında bulundurduğu ormanlık alanlara yönelik olmak üzere; 6831 sayılı Orman Kanunu ve ilgili mevzuatın Orman İdaresine verdiği yetkiler dikkate alınarak Yönetmeliğin bu Kanuna göre Karayolları Genel Müdürlüğü adına verilen izinleri de kapsayıp kapsamadığı konusunda açık bir düzenlemeye yer vermeyen dava konusu Yönetmelikte hukuka uyarlılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle eksik düzenleme nedeniyle, Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar ile Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmeliğin dava konusu edilen maddelerine ilişkin iptal kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 30/05/2018 tarih ve 30436 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar ile Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (d), (k), (m) ile (p) bentlerinin, 6 ve 7. maddelerinin, 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "idarenin kullanımındaki alanlar" ifadesinin, 10, 30, 31, 32 ve 33. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar ile Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmelik, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununa ve 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 211 inci ve 796 ncı maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule ilişkin iddiası kabul edilmeyerek işin esası incelendi.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralı yer almıştır.
6831 sayılı Orman Kanunu’nun 6. maddesinde, “Devlet ormanlarına ve Devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğünce yapılır ve yaptırılır. Devletten başkasına ait olan bütün ormanlar, bu Kanunun hükümleri dairesinde Orman Genel Müdürlüğünün murakabesine tabidir.
“ hükmü yer almıştır.
Kanunun 17. maddesinin 3. fıkrasında, "...Savunma, ulaşım, enerji, haberleşme, su, atık su, petrol, doğalgaz, hava ayrıştırma, altyapı, katı atık bertaraf ve düzenli depolama tesislerinin; baraj, gölet, sokak hayvanları bakımevi ve mezarlıkların; Devlete ait sağlık, eğitim, adli hizmet ve spor tesisleri ile ceza infaz kurumlarının ve bunlarla ilgili her türlü yer ve binanın Devlet ormanları üzerinde bulunması veya yapılmasında kamu yararı ve zaruret olması halinde, gerçek ve tüzel kişilere bedeli mukabilinde Çevre ve Orman Bakanlığınca izin verilebilir. Devletçe yapılan ve/veya işletilenlerden bedel alınmaz. Bu izin süresi kırkdokuz yılı geçemez. Bu alanlarda Devletçe yapılanların dışındaki her türlü bina ve tesisler iznin sona ermesi halinde eksiksiz ve bedelsiz olarak Orman Genel Müdürlüğünün tasarrufuna geçer. Söz konusu tesisler Orman Genel Müdürlüğü veya Çevre ve Orman Bakanlığı ihtiyacında kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyle değerlendirilebilir. İzin amaç ve şartlarına uygun olarak faaliyet gösteren hak sahiplerinin izin süreleri; yer, bina ve tesislerin rayiç değeri üzerinden belirlenecek yıllık bedelle doksandokuz yıla kadar uzatılabilir. Bu durumda devir işlemleri uzatma süresi sonunda yapılır. verilen izinler amaç dışında kullanılamaz..." ; Ek 9. maddesinin 5. fıkrasında, "Devlet ormanlarında, erişme kontrolü uygulanan karayollarındaki ulaştırma yapıları ve müştemilatı olan hizmet tesisleri ile bakım işletme tesislerine, karayolu sınır çizgisi içinde kalmak kaydıyla izin verilir. Devlet idareleri ile kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan, işletilen, işlettirilen veya yap-işlet-devret modeli esas alınarak yaptırılan ve işlettirilen bu tesislerden herhangi bir bedel alınmaz." Ek 11. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, " Turizm izinleri dışındaki izinlere konu tesislerin izin sahibince üçüncü kişilere kiralanması halinde; orman sayılan alana isabet eden kira bedelinin yüzde ellisi her yıl Orman Genel Müdürlüğü özel bütçe hesabına izin sahibi tarafından yatırılır." Geçici 10. Maddesinde ise, "(Ek : 20/8/2016-6745/3 md.) Bu maddenin yürürlük tarihinden önce Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından erişme kontrolü uygulanan karayollarında yapılan, işletilen, işlettirilen veya yap-işlet-devret modeli esas alınarak yaptırılan ve işlettirilen binalar ile hizmet tesisleri ve bakım işletme tesisleri, erişme kontrolü uygulanan karayolunun müştemilatı sayılır. Bu bina ve tesislerin Devlet ormanlarında bulunması hâlinde Orman ve Su İşleri Bakanlığınca Karayolları Genel Müdürlüğüne devrine bedelsiz olarak izin verilir." hükmü bulunmaktadır.
6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanunu’nun "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde," ...d) Devlet yolları: Belediyeler veya diğer kurumların sorumluluğunda bulunan yollar dışında kalan ve transit trafiği, illere, limanlara, tersanelere, hava alanlarına, demiryolu istasyonlarına, sınır kapılarına kesintisiz olarak ulaştıran ana karayollarını, e) Erişme kontrolü: Transit trafiğe tahsis edilen karayollarında, yaya, hayvan ve motorsuz taşıt ve araçların girmesinin engellenerek, ancak izin verilen motorlu taşıtların yararlandırıldığı, belirli yerler ve şartlar dışında giriş ve çıkışın yasak olduğu, trafiğin özel bir kontrole tâbi tutulmasına ilişkin uygulamayı h) İl yolları: Belediyeler veya diğer kurumların sorumluluğunda bulunan yollar dışında kalan, illeri birbirine, Devlet yollarına, limanlara, tersanelere, demiryolu istasyonlarına, hava alanlarına ve kamu ihtiyacının gerektirdiği diğer yerlere bağlayan ve bir il sınırı içinde i) Karayolu: Trafik akışına imkân sağlamak üzere kamunun yararlanmasına açık olan arazi şeritleri, köprüler, tüneller, her türlü sanat yapıları, koruma yapıları ve diğer alanları başlayıp biten karayollarını k) Otoyol: Yüksek standartlara sahip, trafik seyrinde asgari hız sınırlaması uygulanan, seyahat hızı yüksek ve üzerinde erişme kontrolünün uygulandığı karayolunu ..." hükmü; "Görev ve yetkiler " başlıklı 4. Maddesinde (dava tarihi itibariyle yürürlükte olan hali ile) "(1) Genel Müdürlüğün görev ve yetkileri şunlardır:
a) Otoyol, Devlet ve il yolları ağına giren karayolları güzergâhları ile bunların değişikliklerine ilişkin planları hazırlamak veya hazırlatmak.
b) Hazırlayacağı programlar uyarınca karayollarını yapmak, yaptırmak, emniyetle kullanılmalarını sağlayacak şekilde sürekli bakım altında bulundurmak, bakımını yaptırmak, onarmak, onarımını yaptırtmak, işletmek, işlettirmek.
c) Görev alanına giren karayolu ağlarının yapımı, bakımı, onarımı ve diğer hususlar hakkında teknik nitelik ve şartları tespit etmek veya ettirmek ve gerekli şartnameleri hazırlamak.
ç) Otoyollar ve bunların üzerinde bulunan bakım ve işletme tesisleri ile hizmet tesislerinin, diğer mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının yapımını ve/veya bakım ve onarımını ve/veya işletmesini yapmak veya yaptırmak ve denetlemek.
d) Karayollarının kullanılmasına, teknik emniyet ve korunmasına yönelik kurallar ile tüm karayollarındaki işaretleme standartlarını uluslararası uygulamaları da dikkate alarak tespit etmek, yayımlamak ve kontrol etmek.
e) Görev alanına giren karayollarında, uygun göreceği yol işaretlerini belirlemek, uygun yerlere koymak ve bu kapsama giren işleri yapmak veya yaptırmak.
f) Görev alanına giren işler için gerekli plan, harita, etüt ve proje işleri ile araştırma- geliştirme çalışmaları yapmak veya yaptırmak.
g) Karayollarının yapım, bakım ve onarımı ile emniyetle işlemesi için gerekli olan garaj ve atölyeleri, makine ve malzeme ambarları ile depolarını, servis ve akaryakıt tesislerini, laboratuvarlarını, deneme istasyonlarını, dinlenme yerlerini, bakım ve trafik emniyetini sağlamaya yönelik bina ve lojmanları, alıcı-verici telsiz istasyonları ile gerekli haberleşme şebekelerini, Genel Müdürlüğün görevlerini daha verimli şekilde yerine getirmesine yönelik eğitim tesisleri ile sosyal tesisleri ve diğer bütün yan tesisleri hazırlayacağı ve hazırlatacağı plan ve projelere göre yapmak, yaptırmak, donatmak, işletmek veya işlettirmek, bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak, kiralamak.
ğ) Karayollarının temizliği, gereken bölümlerinde çevre düzenlemesi ve yol boyu ağaçlandırılması ile peyzaj hizmetlerini yapmak veya yaptırmak.
h) Tarihi köprülerin bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak.
ı) Bu Kanunla verilen görevlerin yapılabilmesi için lüzumlu her türlü araç-gereç, taşıt ve makineler ile donatımlarını, bunların işletilmesi ve onarılması için gerekli olan uygun malzemeyi seçmek, temin etmek, gerektiğinde imal etmek veya ettirmek, depolamak, onarmak, gerekli ambar, atölye ve tesisleri donatmak, işletmek veya işlettirmek.
i) Görev alanı içinde bulunan işlerin yapılması, trafik akışının emniyetle ve kolaylıkla sağlanması için gerekli her türlü araziyi, binalı ve binasız taşınmazları, ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde kamulaştırmak, satın almak, trampa yapmak, kiralamak ve gerekli hâllerde geçici olarak işgal etmek.
j) Otoyol, Devlet ve il yollarında karayolu sınır çizgisi içinde kalan uygun alanlar ile karayolu sınır çizgisi dışında Genel Müdürlüğe devir ve temlik edilmiş veya Genel Müdürlüğün mülkiyetinde olan diğer alanlardaki taşınmazların ve tesislerin kiraya verilmesi, bunlar üzerinde irtifak hakkı, kullanma izni veya ön izin verilmesi gibi işlemleri yapmak, yaptırmak, yapılan bu işlemlerle ilgili gerekli hâllerde Maliye Bakanlığına bilgi vermek.
k) Görev alanındaki karayolları güzergâhlarındaki taşınmazlarla ilgili olarak tahsis, devir, kamulaştırma veya ilgili diğer hukuki süreçlerin tamamlanmasını müteakip ilgili taşınmazların tapu sicillerinde terkin ve diğer işlemlerini yapmak veya yaptırmak.
l) Talep halinde ve ücret karşılığında kamu kurum ve kuruluşları ile yerli ve yabancı özel sektörden ilgililere faaliyet konuları ile ilgili eğitim hizmeti vermek.
m) İş ve faaliyetlerine ilişkin veri ve bilgileri derlemek, basmak, yayımlamak veya yayımlatmak.
n) 8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun ve 28/5/1988 tarihli ve 3465 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun kapsamında gerçekleştirilecek yatırım ve hizmetlerle ilgili görevlendirilen şirketlere, ihale aşamasında ilan edilmek kaydıyla, gerektiğinde ortak olmak ve bununla ilgili işlemleri yapmak.
o) Görev alanına giren konularda kanunlarla verilen diğer işleri yapmak veya yaptırmak.
"Düzenleme yetkisi " başlıklı 32. maddesinde ise,(dava tarihi itibariyle yürürlükte olan hali ile) "Genel Müdürlük; kanunlarla görevli, yetkili ve sorumlu kılındığı hizmetlerin yürütülmesi amacıyla yönetmelik ve diğer idarî düzenlemeleri yapmaya yetkilidir." düzenlemesi yer almıştır.

Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Devletin ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyacağı ve tedbirleri alacağı Anayasa'da belirtilmiş; bütün ormanların gözetiminin Devlete ait olduğu, mülkiyetinin devrolunamayacağı; Devlet ormanlarının kanuna göre, Devletçe yönetilip ve işletileceği; kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı, ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
Devlet ormanlarına ve Devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğü'nce yapılıp, yaptırılacağı, Devletten başkasına ait olan bütün ormanlar, Orman Kanunu hükümleri doğrultusunda Orman Genel Müdürlüğü'nün gözetimine tabi olacağı yasa gereğidir.
Dava konusu, 30/05/2018 tarih ve 30436 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Genel Müdürlüğünün Mülkiyetindeki Taşınmazlar ile Kullanımındaki Alanların İdaresine İlişkin Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (d), (k), (m) ile (p) bentlerinin, 6 ve 7. maddelerinin, 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "idarenin kullanımındaki alanlar" ifadesinin, 10, 30, 31, 32 ve 33. maddelerinin, Karayolları Genel Müdürlüğünün izin, irtifak vaya başka şekilde Kullanımında bulundurduğu alanların tasarrufu amaçlanarak bu taşınmazların atıl durumdan çıkartılarak gelir elde edilmesi ilişkin düzenlemeler getirmekle birlikte orman vasıflı taşınmazlar için tasarruf işlemlerinin nasıl yürütüleceği konusunda açık bir hüküm bulunmadığı tespit edilmiş olup, düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Her ne kadar, davalı Karayolları Genel Müdürlüğü'nün, dava dosyasına giren Ek beyanında; dava konusu Yönetmeliğin, uygulanmasında uyulacak esaslar belirleyen 2018/E.10 sayılı İç Genelge'nin 17/10/2018 tarihinde imzalanarak yürürlüğe girdiği belirtilmiş, bu İç Genelgenin (B) maddesinde Karayoları Genel Müdürlüğünün kullanımındaki alanlarla ilgili işlemler başlığı altında orman vasıflı arazilerde verilen izinlerin nasıl yürütüleceğine açıklık getirildiği ifade edilmiş ise de İdare hukukunun ilkeleri, yargısal içtihatlar ve doktrindeki görüşler de dikkate alındığında; yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerle ele alınması gereken bir hususun, iç genelge gibi atipik, adsız tasarruflarla düzenlenemeyeceği hususu tartışmasızdır.
Bu bağlamda, dava konusu olayda olduğu gibi Yönetmelikte belirtilmemiş bir hususun iç genelge ile düzenlenmesine ya da Yönetmeliğin eksik hususlarının bu şekilde giderilmesine imkan bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (d), (k), (m) ile (p) bentlerinin, 6 ve 7. maddelerinin, 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "idarenin kullanımındaki alanlar" ifadesinin, 10, 30, 31, 32 ve 33. Maddelerinin İPTALİNE
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
23/02/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.